Krisstöd till yrkesfiske : hur kan det utformas?

Sammanfattning

Yrkesfisket har genom åren drabbats av återkommande kriser – från fiskestopp och plötsligt ökade bränslepriser till globala händelser som Covid-19 pandemin. När intäkterna sjunker och kostnaderna stiger riskerar annars livskraftiga företag att slås ut. För att motverka detta har Sverige och flera andra EU-länder infört tillfälliga ekonomiska stöd riktade specifikt till fisket. Denna rapport syftar till att ge svenska myndigheter vägledning vid planering av sådana stöd vid framtida kriser. Vi lyfter exempel från olika EU-länder och diskuterar centrala aspekter av stödens utformning.

Fokus ligger på kriser som på senare år har lett till att tillfälliga ersättningar har getts till yrkesfiskare i EU: De ökade bränslepriserna efter Rysslands invasion av Ukraina år 2022, förlusten av fiskevatten vid Brexit, minskad efterfrågan från restauranger under pandemin samt fiskestopp för att skydda biologiska resurser. Trots sina olikheter har myndigheter bedömt att dessa kriser utgjort allvarliga hot mot fiskare och att det varit motiverat med ekonomiska stöd.

En central fråga vid utformningen av ekonomiska stöd är vad som ska ersättas. I vissa fall ersätts ökade kostnader, medan det i andra fall är förlorade intäkter eller vinster som ersätts. Det är inte alltid självklart vad som bör ersättas vid en kris, och olika länder har valt att basera ersättningarna på olika ekonomiska variabler. Detta framgår särskilt tydligt när det gäller stöd för tillfälligt stillaliggande, där ersättningen ibland täcker fasta kostnader och ibland både fasta kostnader och förlorade vinster.

Vi noterar också att det är svårt att hitta tydliga motiveringar till varför länderna har valt att ersätta olika ekonomiska variabler. Hur man utformat krisstöd till företag inom andra sektorer och branscher kan ge viss vägledning. Ett exempel är det omställningsstöd som Sverige gav till företag under Covid-19-pandemin. Detta stöd ersatte en del av de fasta 7 kostnaderna, men inte förlorade vinster. Att vinster inte ersätts kan motiveras med att företag själva måste bära en del av förlusterna för att ha incitament att vidta åtgärder för att bättre hantera kriser.

När man bestämt vilken ekonomisk variabel som ska ersättas kan ett första steg i själva utformningen av stödet vara att slå fast hur stor ekonomisk effekt krisen i fråga har haft på fisket. En grundläggande princip är att ersättningen endast ska täcka ekonomiska förluster som direkt beror på krisen. Samtidigt måste man ta hänsyn till att fiskets ekonomiska resultat skulle ha varierat även utan krisen.

Idealt bör ersättningen spegla skillnaden mellan den verkliga utvecklingen och en kontrafaktisk utveckling, det vill säga hur situationen hade sett ut utan krisen. Eftersom detta inte kan observeras direkt, krävs data för att uppskatta den kontrafaktiska utvecklingen. Vid en sådan analys är det viktigt att beakta att även andra faktorer än krisen kan ha påverkat de ekonomiska resultaten och att en kris som påverkar hela samhället kan påverka både kostnader och intäkter för fisket. En kris som ger högre bränslepriser behöver inte nödvändigtvis vara negativ för fisket om priserna på fisk också stiger i motsvarande grad.

Vi ser att EU-länderna har kommit fram till mycket olika resultat när det gäller att beräkna effekterna av olika kriser. Olika krisperioder har valts och jämförts med olika referensperioder. Exempelvis beräknas bränslekostnadsökningen som uppstått till följd av Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina till 43 procent i Sverige och 142 procent i Belgien.

För att betala ut stöd till olika fiskare måste underlag om dessa samlas in. Vissa länder ersätter fiskare för faktiska utgiftsökningar, medan andra ger ersättning per fiskedag eller som en procentsats av landningsvärdet. De underlag som ersättningarna baseras på påverkar både ersättningens storlek för enskilda fiskare och hur snabbt de kan ta del av stödet. Vår analys visar att underlagen skiljer sig markant mellan länder. Vissa länder använder historiska data – alltså uppgifter från tiden före krisen – för att fastställa ersättningen. En fördel med detta är att 8 ersättningen kan betalas ut snabbare. Samtidigt kan det vara mer rättvist att basera stödet på data från perioden då krisen inträffar, eftersom det minskar risken att ersättning ges till fiskare som inte har påverkats av krisen. Ett exempel är en bränslekris, där ersättningen baseras på faktiska bränsleinköp under krisen. Samtidigt finns en risk att sådan kompensation minskar incitamenten för fiskare att anpassa sin verksamhet till nya förhållanden efter krisen.

En annan viktig aspekt är valet mellan schablonbaserade ersättningar, där alla fartyg inom en viss kategori får samma stöd, och fartygsspecifika ersättningar som tar hänsyn till individuella ekonomiska förluster. Det är vanligt att länderna använder schablonersättningar för olika fartygssegment, vilket kan bero på faktorer som att det är brist på data för individuella företag eller att det förenklar den administrativa hanteringen av stöden.

I vår analys hittar vi exempel där tillfälliga stöd tenderar att förlängas i flera år efter krisen som utlöste stödet. Detta kan innebära olika typer av problem. Särskilt problematiskt är det om fiskeförvaltningen brister och stödet riskerar att bidra till överfiske. En slutsats är därför att det är viktigt att se till att tillfälliga stöd begränsas i tid och att de inte leder till att fiskare förväntar sig regelbundna utbetalningar under lång tid.

Vi kan konstatera att EU-länderna har utformat sina ersättningar på olika sätt, trots att syftet med stöden är likartat och de övergripande reglerna för stöden är gemensamma. Förutom att detta riskerar att minska transparensen och legitimiteten för olika stödåtgärder, kan det få mer direkta ekonomiska konsekvenser. Bland annat finns en risk att konkurrensen mellan fiskare i olika EU-länder snedvrids. Genom att samarbeta och lära av varandra kring utformningen av krisstöd kan risken för sådana effekter minskas.

Eftersom ekonomiska förhållanden kan förändras för företag utan att de drabbas av en kris bör man överväga om fisket ska ersättas även för mindre förluster eller om det bör finnas ett tröskelvärde för att få del av stöden. Under Covid-19 pandemin var till exempel omställningsstödet, 9 som omfattade alla företag, endast tillgängligt för dem som hade tappat minst 30 procent av sin omsättning. En annan viktig fråga är om hela förlusten ska ersättas eller endast en del av den. Detta hänger samman med fiskets incitament att hantera risker – om full ersättning ges, finns risken att fisket inte vidtar egna åtgärder för att minska de ekonomiska effekterna av en kris.

Slutligen kan man fråga sig om det inte vore möjligt för fiskare, precis som andra företag, att teckna försäkringar för ekonomiska förluster på den privata marknaden. Det finns dock flera faktorer som gör företagsförsäkringar mindre vanliga inom fisket. Bristen på äganderätter, osäkerhet om fiskbeståndens status och hållbarhet samt de systematiska risker som finns eftersom många fiskar på samma bestånd, skapar utmaningar. Därför kan krisstöd vara motiverade, men det finns också lärdomar att dra från försäkringsmarknaden för att utforma stöden på ett mer ändamålsenligt sätt.

Publicerad i

Rapport / AgriFood Economics Centre
2025, nummer: 2025:3
Utgivare: AgriFood Economics Centre

SLU författare

• Blomquist, Johan

  • Institutionen för ekonomi, Sveriges lantbruksuniversitet
    

• Hammarlund, Cecilia

  • Lunds Universitet

UKÄ forskningsämne

Nationalekonomi

Permanent länk till denna sida (URI)

https://res.slu.se/id/publ/141264